„Létající úředník“ aneb nový institut v právním řádu (část první)

Létající úředník 1.

Novelou zákona o obcích (č. 128/2000 Sb.), provedenou zákonem č. 418/2023 Sb., a účinnou již od 1. ledna 2024, se do českého právního řádu dostala další možná forma spolupráce mezi obcemi. V rámci správního obvodu obce s rozšířenou působností (tzv. ORP) mají obce možnost dobrovolně spolupracovat, a to v podobě nového institutu tzv. společenství obcí.

Přestože bylo uvedeno, že se jedná o nový institut, je na tomto místě nutno hned přiznat, že se nejedná o žádný nový prvek v rámci systému veřejné správy, žádný institucionální mezičlánek mezi obcemi a kraji, popř. dokonce návrat okresních úřadů. Jde „pouze“ o specifickou formu dobrovolného svazku obcí (§ 49 zákona o obcích), která má oproti „klasickým“ dobrovolným svazkům obcí svá specifika.

Společenství obcí

Mezi tato specifika patří především územní rozměr (členy takového společenství mohou být pouze obce nacházející se ve stejném správním obvodu ORP), minimální počet obcí (alespoň 15 obcí, popř. v ORP s méně než 25 obcemi alespoň tři pětiny všech obcí), důraz na koordinaci veřejných služeb, strategický rozvoj území a vzájemnou spolupráci, a především možnost vykonávat správní činnosti prostřednictvím zaměstnance společenství obcí – létajícího úředníka. (Setkat se lze rovněž i s označením sdílený úředník, popř. i létající tajemník. Všechny tyto výrazy však mají stejný význam a označují tutéž osobu. Termín létající úředník se objevuje v souvislosti se zaměstnancem společenství obcí, který bude moci jménem obce a za obec vykonávat zákonem stanovené správní činnosti).

Zákon o obcích předpokládá, že na společenství obcí budou postupem času zvláštními zákony přenášeny další kompetence (viz ust. § 53a odst. 4 zákona o obcích). Společenství obcí tak lze chápat i jako takovou prozatímní slupku, jejíž obsah bude postupně přibývat. Důvodová zpráva uvádí: „Základním smyslem existence společenství obcí je podpora takové meziobecní spolupráce, která probíhá na mikroregionální úrovni. Právě tato úroveň však v ČR z řady důvodů plošně neexistuje a nelze jí tudíž využívat pro výkon veřejné správy. Mezi kraji a obcemi tak není žádná úroveň, na které by mohly být vykonávány úkoly, které mají nadobecní charakter. Tato skutečnost je základním momentem pro vznik společenství obcí, tedy postupně realizovat tuto mikroregionální úroveň. Společenství obcí je tudíž nutné chápat jako základní pilíř budoucí konstrukce změn v meziobecní spolupráci. Na tento základ – nosnou konstrukci – budou prostřednictvím zvláštních zákonů přesouvány kompetence s nadmístním významem (např. strategické plánování, resp. společné plánování vůbec).“

Na tomto místě je třeba zdůraznit, že se jedná o dobrovolnou platformu spolupráce. Pokud obce nebudou mít zájem do společenství obcí vstupovat, popř. změnit již založený dobrovolný svazek obcí na tuto specifickou formu, nebudou k tomu nijak nuceny. Rovněž tak není nijak dotčena již existující neformální spolupráce obcí. Je tak čistě na rozhodnutí vedení jednotlivých obcí, zda budou či nebudou mít zájem na tomto půdorysu spolupracovat a využívat služeb létajícího úředníka či nikoli.

Proč tedy vůbec taková nová platforma pro spolupráci obcí vznikla? Poměrně podrobně tuto otázku rozebírá důvodová zpráva k novele zákona o obcích. Ve stručnosti to lze shrnout tak, že potřeba této nové formy vznikla zezdola, tzn. přímo od samotných obcí a jejich starostů a starostek. Iniciátorem těchto změn poté na základě požadavků samotných obcí byl především Svaz měst a obcí ČR, a to v souvislosti s realizací jeho projektů zabývajících se meziobecní spoluprací. V rámci diskuzí s představiteli obcí a dobrovolných svazků obcí se často objevovaly stesky týkající se nemožnosti legálně pomoci obcím s přípravou jednotlivých správních rozhodnutí, resp. s vedením celého správního řízení a poptávka po takové pomoci.

Autor sám chápe meziobecní spolupráci, ať již v jakékoli formě, prostřednictvím společenství obcí však o to intenzivněji, i jako určitou bariéru proti cyklicky se objevujícím se snahám o snižování počtu obcí a o jejich slučování. V poslední době se objevovaly tyto návrhy např. jako součást navrhovaných opatření na snížení výdajů a zvýšení příjmů veřejných rozpočtů v ČR připravených Národní ekonomickou radou vlády (NERV). Bariéru intenzivnější právě z toho důvodu, že obcím zapojeným ve společenství obcí umožňuje využívat kapacity létajícího úředníka pouze tehdy, kdy to bude obec potřebovat, přičemž o náklady na zřízení této pozice a o náklady související s výkonem jeho funkce se bude dělit s ostatními obcemi a nebude tak muset každá jednotlivá obec nést náklady na své vlastní rozhodování, na své vlastní úředníky, čímž tedy zároveň bude docházet i k úspoře finančních prostředků na straně veřejných rozpočtů.

S čím tedy může létající tajemník obcím pomáhat

Ustanovení § 53e zákona o obcích uvádí, že obec může zajištovat prostřednictvím zaměstnance společenství obcí (létajícím úředníkem) výkon správních činností s tím, že poznámka pod čarou odkazuje na § 2 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb., zákona o úřednících územních samosprávných celků, které stanovuje: „Správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů.“

Z uvedeného vyplývá, že létající úředník je oprávněn vykonávat správní činnosti jak ve vztahu k samostatné působnosti obce, tak i ve vztahu k přenesené působnosti obce.

Dle důvodové zprávy k novele zákona o obcích převážná část činností společenství obcí by měla být vykonávána v oblasti samostatné působnosti obce. Létající úředník tedy může pomáhat členské obci společenství obcí např. s přípravou zpráv do rady či zastupitelstva příslušné obce, s činnostmi při poskytování dotací (příjem a vyřizování žádostí atd.), činnostech souvisejících s přípravou rozpočtu, při zadávání veřejných zakázek, ale např. i při vydávání obecně závazných vyhlášek obce a mnoho a mnoho dalšího.

Nicméně z pohledu samotných obcí nová právní úprava přináší dle autorova přesvědčení nepoměrně zásadnější změnu, a to je možnost vykonávat správní činnosti ve vztahu k oblastem přenesené působnosti obce. Ustanovení § 53e odst. 2 zákona o obcích omezuje její rozsah pouze na takovou působnost, kterou vykonávají všechny obecní úřady, tzn. na základní rozsah přenesené působnosti (§ 53a odst. 4 zákona o obcích). Což ale dozajista není málo a lze si představit, že právě pomoc s těmito tzv. jedničkovými kompetencemi, které musí vykonávat i ta nejmenší obec (neuzavře-li na výkon této působnosti či její části veřejnoprávní smlouvu s jinou obcí – § 63 zákona o obcích), bude pro mnoho starostů velmi vítaným přínosem nové úpravy. Ostatně je poměrně známým faktem, že pro mnoho starostů je výkon přenesené působnosti náročnou a značně zatěžující agendou. O to více, oč méně úředníků obec zaměstnává popř. vykonávají-li funkci jako tzv. starostové neuvolnění. Kromě uvedeného zúžení na základní rozsah přenesené působnosti je zákonem o obcích zapovězeno vykonávání přenesené působnosti rovněž i podle volebních zákonů.

Létající úředník ve světle výše uvedeného tedy bude moci obcím pomáhat např. při správě místních poplatků (§ 15 zákona č. 565/1990 Sb.), činnosti silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací (§ 40 odst. 5 zákona č. 13/1997 Sb.), při činnostech tzv. ohlašovny (§ 2 písm. d zákona č. 1332/2000 Sb.), popř. i při řízení o přestupcích proti pořádku ve státní správě spáchaných porušením povinnosti stanovené v nařízení obce nebo kraje, proti pořádku v územní samosprávě, proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití a proti majetku (§ 60 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb.). Uvedený výčet samozřejmě není úplný, když se jedná pouze o typické příklady činností, ke kterým bude možno využít služeb létajícího úředníka. Potenciál je značný a bude záležet na konkrétní domluvě obce a společenství obcí, s výkonem kterých agend bude létající úředník obcím pomáhat.

Rozhodování věci

Co se týče samotného rozhodování věci, resp. samotné pomoci létajícího úředníka, zákon o obcích tuto otázku nijak blíže nekonkretizuje. Létající úředník tedy může do správního řízení zasahovat různými způsoby, přičemž zde právě bude velmi záležet na konkrétní dohodě obce a společenství obcí.

Představit si lze jak situaci, kdy létající úředník celé řízení povede sám a např. i sám vypraví rozhodnutí ve věci, zároveň si však lze představit i situaci, kdy sdílený úředník pouze připraví rozhodnutí k podpisu někomu z obce (typicky starostovi) a i další navazující úkony si již bude zajišťovat obec sama, popř. je možná i varianta, kdy v průběhu řízení spolu budou jednotlivé oprávněné úřední osoby (když létající úředník bude pouze jednou z nich) o věci komunikovat a jednotlivé úkony si mezi sebou rozdělí, např. místní šetření povede jedna osoba, druhá osoba připraví koncept rozhodnutí, třetí osoba bude mít na starosti komunikaci s účastníky atd.

Bude otázkou praxe a konkrétních okolností řešené věci, k jaké formě spolupráce nakonec obce přistoupí a jakým způsobem létající úředník bude reálně fungovat.

V další části se budeme blíže zabývat nastavením spolupráce obce a společenství obcí týkající se létajícího úředníka a rovněž i samotným postavením tohoto létajícího úředníka – kdo je jeho zaměstnavatelem, kdo mu zadává úkoly a kdo jej platí.

Mgr. Pavel Ralaus, advokátní koncipient, KVB advokátní kancelář s.r.o.

Seriál Létající úředník

1. „Létající úředník“ aneb nový institut v právním řádu (část první), 13. 8. 2024 (právě čtete)
2. „Létající úředník“ aneb nový institut v právním řádu (část druhá), 20. 8. 2024