Francie plná spolupracujících obcí

Pokud nepředpokládáme úplnou změnu politického systému, je slučování českých obcí nereálné. Alternativou, v podstatě jedinou, tak zůstává řádně připravená, vysvětlená, monitorovaná a dostatečně podporovaná meziobecní spolupráce. A netřeba vymýšlet nové postupy, Francie nabízí inspiraci i slepé cesty. Země totiž v různých vlnách řeší rozdrobení samosprávy již více než sto let.

Nejde o konec malých

Nejprve bude třeba přestat hovořit o malých obcích, ale zabývat se situací obcí s malými rozpočty. Má-li obec roční rozpočet 700 tis. Kč, který stačí pouze na běžné výdaje, z nichž 25 % tvoří odměny zastupitelů, pak se otázka efektivnosti nabízí. Ještě v situaci, kdy se v pětičlenném zastupitelstvu objevují jen dvě různá příjmení. Přenos kompetencí v rámci meziobecní spolupráce totiž přináší především výnosy z rozsahu, tedy také rozšíření služeb pro občany, protože se náklady (vč. časových) rozdělují na více jednotek. Smyslem meziobecní spolupráce není likvidace malých, ale prostřednictvím více malých utvořit jeden větší celek, který dokáže třeba lépe vyjednávat s firmami zajišťujícími svoz odpadu, realizovat investice prospěšné širšímu okolí nebo koordinovat využití školních budov. A právě zvýšení efektivnosti rozpočtů samospráv se objevuje jako, ne-li jediný, tak hlavní cíl všech francouzských reforem.

Poslední čtyři nesdružené

První pokusy o cílenou spolupráci obcí rámoval již zákon z března 1890, který povolil tzv. syndikáty obcí, jež se zaměřovaly pouze na jedinou oblast, původně zejména zajištění pitné vody a provoz kanalizace nebo elektrifikaci obcí. Později mohlo jít v podstatě o výkon jakékoliv obecní kompetence. V lednu 1959 se forma spolupráce rozšířila o syndikáty, které mohly vykonávat více kompetencí. Syndikáty představovaly relativně volnou formu spolupráce, financování zajišťovaly poplatky za poskytované služby, příp. příspěvky členských obcí, a tak se nejvíce podobaly českým dobrovolným svazkům obcí. Jejich počet v posledních letech výrazně klesl, neboť se změnily či začlenily do nových subjektů podstatně silnější formy spolupráce.

V roce 2022 existovalo ve Francii 34 955 obcí, z čehož pouze čtyři nebyly členem nějakého sdružení meziobecní spolupráce, a to z důvodu výjimečnosti svého umístění. Jak je patrné z tabulky, fungovalo zde 1254 sdružení, což je mimochodem o polovinu méně než v roce 2012, což znamená, že v posledních letech došlo i ke sdružování sdružení (viz příklad La métropole d’Aix-Marseille-Provence).

Métropole d’Aix-Marseille-Provence vznikla k 1. lednu 2016 a zahrnuje šest původních sdružení. Tvoří ji celkem 92 obcí z území tří departamentů a čítá 1,8 mil. obyvatel. Vnitřně se stále člení na šest územích výborů. Zastupitelstvo tvoří 240 členů, které zatím není voleno přímo, ale na základě výsledků voleb v jednotlivých členských obcích. Počet zástupců odpovídá podílu počtu obyvatel s určitou bonifikací pro velká města (Marseille zde má 102 členů). Celkové výdaje přesahují 4 mld. euro, zatím existují rozdíly ve zdanění, neboť metropole rozhodla o postupné harmonizaci v maximální povolené délce 12 let.

Různé typy sdružení dle charakteru území

Téměř třetina Francouzů žije ve sdruženích kolem velkých měst (typ nazývaný communauté urbaine a novější typ métropole), která tvoří i vyšší desítky obcí. Městské sdružení (communauté urbaine) definoval zákon v roce 1966 pro konkrétní okolí měst Bordeaux, Lille, Lyon a Štrasburk a měl vyřešit především nedostatečnou koordinaci činnosti syndikátů v území. Později se možnost vytvoření sdružení rozšířila na celé území státu a k upřesnění fungování došlo zákonem z roku 1999. Podmínkou vzniku sdružení je dnes spolupráce obcí, které čítají více než 250 000 obyvatel a výkon povinných kompetencí, příp. dobrovolných. Métropole jako nejtěsnější forma meziobecní spolupráce oficiálně vznikla až v roce 2015 a zahrnuje oblasti s minimálně 400 000 obyvateli. Žádná z metropolí nebyla ustanovena „na zelené louce“, naopak šlo o transformaci jiných typů sdružení.

V území s menším počtem obyvatel lze od roku 1992 vytvořit sdružení aglomerace (communauté d´agglomération). Jde o území v okolí města s více než 15 tis. obyvateli, které dohromady zahrnuje minimálně 50 tis. obyvatel. Pokud je centrální město zároveň sídlem departamentu, snižuje se limit počtu obyvatel na 30 tisíc. Poslední typ představuje sdružení obcí (communauté des communes), kde za určitých podmínek není stanoven limit minimálního počtu obyvatel, čímž se zohledňují zejména horské a jiné málo osídlené oblasti. Pokud však sdružení chce získat do rozpočtu zvýšené příjmy z příslušné státní dotace, musí již splnit podmínku minimálního počtu obyvatel 3500 a sjednocení parametrů místních daní. I zde zákon pak stanoví, které kompetence musí být zcela převedeny povinně.

Převod kompetencí, ale úplný

Vzhledem k tomu, že ve Francii existují tři úrovně samosprávy a že ještě funguje oddělený výkon státní správy (prefektury) a samosprávy, je rozprostření kompetencí komplikovanější. Činnosti obcí se však v obou zemích podobají. Ze zákona se z obce na sdružení meziobecní spolupráce povinně převádí např. územní plánování, záležitosti průmyslových zón, podpora podnikání, výstavba a správa sportovních, kulturních či vzdělávacích zařízení, podpora cestovního ruchu, politika bydlení, zajištění dodávky pitné vody a provoz kanalizace, zásobování teplem nebo chladem, svoz odpadu, tvorba energetické koncepce, správa hřbitovů, organizaci hromadné dopravy, zřizování hasičských sborů.

V podstatě jde o všechny zásadní činnosti a obec pak již o nich nerozhoduje vůbec, resp. pouze prostřednictvím svých zástupců v orgánech sdružení. Lze převést i další kompetence, pokud je společný výkon efektivní, je pak možné domluvit míru rozhodování jednotlivých obcí.

V současné době se nezdá, že by Francouzi vnímali např. převod rozhodování o tom, kdo jim vyveze popelnici, za omezení svých práv, tj. kvůli tomu nestávkují. Právě odpadové hospodářství je příkladem prospěšnosti meziobecní spolupráce, vč. koordinovaného vzniku skládek či jiných zařízení, kde se odpad zpracovává.

Sdružení vlastních příjmů kvůli vyšší dotaci

Historie místních daní je dlouhá, náročná v řadě úlev a stropů s následnými kompenzacemi, a tedy ne úplně vhodná k následování. Podstatným znakem meziobecní spolupráce u výše uvedených typů se však stalo sjednocení místního zdanění podnikatelů i domácností. Největší výnos zajišťují daně z nemovitostí, místní daně a poplatky z podnikání, obdoba činžovní daně, daň za odstranění odpadu, dále existuje např. daň ze stožárů nebo daň z volných bytů. Zákon připouští i možnost fungování sdružení, která si svoji daňovou autonomii zachovají, ale ta nejsou považována za plnohodnotná.

Sjednocení daňových příjmů se totiž pro sdružení stalo výhodné, neboť pro objem hlavní dotace, kterou získává ze státního rozpočtu, je podstatný koeficient daňové integrace. Dotační financování a jeho bonifikace pro sdružení již od roku 1999 se vůbec ukázalo jako hlavní podnět pro zrychlení spolupráce. Dotační systém zůstává francouzsky komplikovaný, dotace zajišťují v průměru třetinu zdrojů samosprávy a dotace směřují také k vyrovnání objektivních rozdílů v daňové výtěžnosti území.

Souměrný rozvoj území

Kromě zvýšení efektivnosti využívání majetku, zlepšení kvality služeb, lepšího rozvoje celého území se jako jeden z cílů podpory meziobecní spolupráce uvádí přerozdělování zdrojů tak, aby se území sdružení rozvíjelo rovnoměrně. Od roku 2012 funguje dokonce i národní fond přerozdělení zdrojů mezi sdruženími. Jde vlastně o velmi taktický postup odnímání financí celému sdružení, protože se prostředky rozdělují mezi „neznámými“ nikoliv mezi sousedy. Z map přispěvatelů a příjemců je zřejmý přesun zdrojů z východu Francie na západ. V roce 2022 bylo 442 sdružení, která do fondu přispívala, a 756, která z něj čerpala, zbývající část měla příjmy na úrovni vypočteného průměru, takže se rozpočet neměnil. Pro představu o přínosech přerozdělování uveďme, že u přispívajících sdružení se výnos v euro/obyvatele snížil z 1113 na 1084, zatímco u příjemců se zvýšil z 865 na 891 euro/obyv. Systém přerozdělování sleduje samozřejmě potenciál území a míru zdanění, ze zákona se maximální objem k přerozdělení stanoví na 1 mld. euro.

Jak dál s volbami?

Po desetiletích spíše úspěšného vývoje meziobecní spolupráce se v roce 2020 objevil zásadní zádrhel – kdo má vlastně o činnosti sdružení rozhodovat? Poprvé totiž proběhly přímé volby do sdružení, zatím pouze jako pilotní projekt v métropole Lyon, a to společně s volbami komunálními. S výsledkem ne úplně dobrým, neboť některé obce své zastoupení nyní v rozhodovacím orgánu sdružení nemají. Dle zprávy legislativní komise Senátu z prosince 2022 vyjádřilo 44 starostů z celkového počtu 59 sdružených obcí nespokojenost s přílišnou centralizací rozhodovávání, ke které volební výsledky vedly. Přímá volba zřejmě představuje tu tenkou linii mezi spoluprací a faktickým sloučením, k jejímuž překročení není ani Francie připravena.

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph.D.

Autorka se dlouhodobě zabývá hospodařením samospráv, situaci ve Francii se věnovala rovněž při zpracování disertační práce pod česko-francouzským vedením. V současné době působí jako vedoucí finančního odboru městského úřadu.