Francouzské malé obce již nejsou „malé“

Letos v březnu uplynulo 35 let od legislativního začátku zásadní reformy francouzské místní samosprávy. Zkušenosti země, kde podobně jako v České republice existuje velký počet malých obcí, napovídají, jaká podoba vztahu samospráva – stát může fungovat. Nebo nemusí, protože v posledních letech dochází ve francouzské samosprávě k dalším významným změnám.

Oddělený výkon státní správy a samosprávy, kontrola hospodaření jako odborná analýza, trvalá podpora funkční meziobecní spolupráce nebo snížení počtu regionů o téměř polovinu. To jsou hlavní body, ve kterých se obě země odlišují. A první tři odlišnosti mají vliv na postavení malých obcí v rámci veřejné správy.

Státní správa mimo zastupitele

Autorka tohoto článku se při svém prvním stipendiu ve Francii vydala pro dočasné povolení k pobytu do hezké budovy radnice v centru města. Obdržela jej ale v mnohem méně hezké administrativní budově prefektury téměř na předměstí. Oddělený model výkonu státní správy a samosprávy znamená také oddělení fyzické.

Úřad prefekta na úrovni departamentu zavedl císař Napoleon v roce 1800, jeho význam se podstatně změnil po decentralizaci v roce 1982. V současné době jde o zástupce státu v území, který zajišťuje výkon státní správy související např. s evidencí obyvatel (doklady, volby), veřejným pořádkem (policie), s koordinací sociálních služeb a bydlení či aktivitami dalších ministerstev. Dále úřad provádí kontrolu legislativy vydávané samosprávou s právem podání návrhu na zrušení správním soudem. V oblastech s horší dostupností se zřizují ještě úřady podprefekta, v případě některých služeb, zejména převzetí nových osobních dokladů, využívá prefektura k výdeji také úřady obcí.

Se vznikem samosprávných regionů vznikla také funkce regionálního prefekta, kterou zastává prefekt departementu, v němž se nachází sídlo regionu. Jeho hlavní úkol spočívá v zajištění spolupráce samosprávy a státní správy na úrovni regionu. Součástí této spolupráce je také rozvoj celého území, k jehož podpoře se pravidelně uzavírají šestileté smlouvy mezi samosprávným regionem a státní správou. Poslední smlouvy na období 2015–2020 obsahují závazky rozšiřování vysokorychlostního internetu, podpory mobility, vědy a výzkumu nebo posílení energetické soběstačnosti území.

Při pohledu na organigramy a telefonní seznamy úřadů několika departementů se jako zřejmá nevýhoda francouzského uspořádání ukazuje nákladnost související s počtem zaměstnanců. České obce, zejména ty III. typu, pravidelně upozorňují, že příspěvek na přenesený výkon státní správy pokrývá v nedostatečné míře náklady související s výkonem „pro stát“. Francouzským obcím obdobné výdaje nevznikají.

Za pozitivní lze ale považovat skutečnost, že v každém regionu i departementu existuje subjekt, který má přímé spojení s centrální správou a dokáže přesně informovat o záměrech v území (viz podepsaná smlouva) nebo jasně přenést vládní požadavky snad bez povzdechu „to si vymysleli v Paříži“. Zajímavá je pak myšlenka písemné dohody o rozvoji území, což by mohlo omezit rozdávání planých slibů v průběhu státních návštěv regionu.

Kontrola není honba za chybou

Návrhy na rozšíření kompetencí českého Nejvyššího kontrolního úřadu vyvolávají v pravidelných intervalech emoce nejen u obcí. Francouzský příklad regionálních kontrolních úřadů ukazuje, že činnost jednoho (jediného) kontrolního orgánu může pro obce znamenat přínos. Musí však mít široký záběr v oblasti hospodaření samosprávy, schopnost objektivního a externího zhodnocení, bez nutného nalezení alespoň jediné chyby. Ale opět, na takový přístup je potřeba čas, nemalé a dodatečné finanční prostředky, a hlavně také znalost reality fungování samosprávy.

Francouzské regionální kontrolní úřady, které spadají pod Nejvyšší kontrolní úřad, vykonávají tři druhy kontroly samosprávy a jí zřízených organizací: účetní audit, kontrolu plnění rozpočtu a kontrolu řízení. Zejména poslední část kontroly, která se provádí na základě rozhodnutí úřadu, vzbuzovala také u francouzských zastupitelů a zákonodárců obavy. Přímo ze zákona vyplývá, že výstupem kontroly nesmí být hodnocení rozhodování samosprávných orgánů. Takový požadavek nelze ve všech případech splnit, při posuzování významné investice se kontrolor mnohdy nevyhne závěru, zda vůbec investice byla nutná. Nepřekvapí tedy, že se v minulosti (naposledy v roce 2007) několikrát objevily návrhy na omezení kompetencí úřadů.

Jako příklad podoby a rozsahu zprávy o řízení využijme městečko Aubusson, které se nachází téměř uprostřed Francie, čítá okolo 4 tis. obyvatel a je významné dlouholetou výrobou tapisérií. Při kontrole řízení, která proběhla v právě v roce 2007, se zkoumalo období 2002–2006. Kontroloři se soustředili na dlouhodobou udržitelnost hospodaření města, postup splácení dluhů, upozornili na snížení provozních výdajů po vytvoření sdružení se sousední obcí (od roku jsou obě součástí většího sdružení, které zahrnuje 26 obcí). Ve zprávě se uvádí výtka, týkající se investic do komerční a průmyslové zóny, ve smyslu nedostatečných podkladů pro zhodnocení její prospěšnosti. Na závěr zprávy se pouze uvádí investiční záměry a odhadují dopady do hospodaření obce. Jednou z investic byla výstavba nového bazénu, k níž nakonec došlo. Ovšem v roce 2015 se neotevíral akvapark obecní, ale akvapark meziobecní.

Není osamělých obcí

Podle aktuálních údajů existuje ve Francii z celkového počtu 35 416 obcí pouze 5 jednotek, které nepatří do žádné struktury meziobecní spolupráce. Jde navíc o obce, které jsou buď izolované, nebo došlo již dříve ke sloučení původních obcí. Některá sdružení převzala většinu kompetencí departementů, v případě sdružení métropole Lyon došlo ke splynutí departamentu a aglomerace v okolí města v jeden celek. Vývoj struktury meziobecní spolupráce ve Francii je patrný z uvedené tabulky.

Z tabulky je patrný význam metropolí, které na základě zákona z roku 2014 prošly zásadní změnou. Ta spočívala v tom, že přechod obcí do sdružení nastal povinně (jinak je dobrovolný) v případě, že počet obyvatel sdružení překročí 400 tis. K 1. lednu 2015 tak vzniklo 10 nových metropolí a o rok později se k nim přidala „velká Paříž“ a metropole Aix-Marseille-Provence. Důležitost metropolí vyplývá ze skutečnosti, že nezískávají pouze kompetence, které na ně převádějí členské obce, ale přebírají rovněž kompetence dalších stupňů samosprávy, a dokonce také státu (zejména v sociální oblasti).

Metropole zajišťují na svém území např. výstavbu a opravu silnic, zásobování pitnou vodou a odvod splašků, odpadové hospodářství, ekonomický rozvoj, může převzít departementální kompetence jako je podpora turistického ruchu, správa sportovních zařízení aj. Jednoznačnou podmínku vzniku metropole představuje sjednocené ukládání obecních daní.

Ačkoliv v oblasti příjmů nemůže být francouzský příklad příliš inspirativní, neboť význam českých místních daní (poplatků) dosahuje pouze zlomku, větší podpora spolupráce obcí v okolí velkých měst má určitě smysl. Koordinace hromadné dopravy nebo jednotlivých veřejných investic by prospěla jak městu, tak obcím v jeho okolí. A některé aglomerace (metropole) by mohly převzít také kompetence krajské, čímž by mohlo, obdobně jako ve Francii, dojít ke snížení počtu krajů.

Regionů téměř o polovinu méně

Francouzské regiony coby samosprávná jednotka vznikly v roce 1982 a představovaly hlavní znak decentralizace. V průběhu 30 let se několikrát objevovaly výhrady k počtu regionů, z nichž některé vznikly jen kvůli rivalitě blízkých měst. Zákon o nové organizaci území z roku 2014 (zkratka „NOTRe“, což zároveň znamená francouzsky „naše“) přinesl změny zejména pro regiony. Od ledna 2016 působí na území kontinentální Francie, včetně Korsiky, 13 místo původních 22 regionů. Sloučením chtěl stát posílit jejich význam ve srovnání s dalšími evropskými územními celky. Velice záhy se objevily problémy s určením hlavního města. Velké spory proběhly např. městy Toulouse a Montpellier v novém regionu Occitane. Ve vyhlášce ze září 2016 se nakonec objevilo město Toulouse.

Se snížením počtu regionů souvisela také úprava počtu regionálních prefektů a jejich úřadů. V případě zmiňovaných jihofrancouzských měst došlo k rozdělení kompetencí zhruba na polovinu, což představuje spíše politicky průchodné než ekonomicky nejvýhodnější řešení. U některých nových jednotek došlo k situaci, že některé lokality se nachází ve velké vzdáleností od regionálního města, včetně prefektury. Např. v novém regionu Grand- Est, který zahrnuje tři původní regiony a kde zůstal hlavním sídlem hraniční Štrasburk, je třeba z některých oblastí počítat až se 400 km jedné cesty.

Francouzská vláda si od nových regionů slibuje posílení jejich role v Evropě a rovněž úsporu nákladů na správu. V době, kdy lze většinu záležitostí vyřídit elektronicky, a vzhledem k úloze regionů a regionálních prefektur, které neposkytují základní služby pro občany, nepovažuje vzdálenost za problém.

Problematičtější z hlediska vzdálenosti se může ukázat další etapa, tj. „rozpuštění“ departementů. Jejich pravomoci by měly převzít sdružení meziobecní spolupráce ve většině případů. Konec této úrovně samosprávy byl v minulosti avizován již několikrát, teď je stanoveno datum leden 2020.

Francie dlouhodobě řeší problém roztříštěnosti územní samosprávy a zdá se, že úspěšně. Malé obce, které dnes v naprosté většině patří do nějakého sdružení, dokázaly překonat možnou „sousedskou“ nedůvěru. Došlo tak k určité profesionalizaci samosprávy, čímž se lépe připravuje na pravidelné či nepravidelné kontroly. Oddělený výkon státní správy a samosprávy se zdá být do jisté míry překonán, alespoň ve francouzském rozsahu, avšak zástupce státu v území by mohl a měl poskytovat obcím také metodickou pomoc. Cesta, jak z problému zvaného „malé obce“ udělat přednost, je tedy již prošlapána.

Autorka se dlouhodobě zabývá financováním samosprávy v ČR a evropských zemích, přednáší na Vysoké škole CEVRO Institut, je zastupitelkou v malé obci.

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph.D.