Posílení meziobecní spolupráce
Ve Francii se připravují další změny zákonů upravujících činnost samosprávy. I když jde spíše jen decentralizační „vlnku“ nové levicové vlády před blížícími se komunálními volbami, hlavní myšlenka dalšího posílení meziobecní spolupráce zůstává. Snad nejen proto, že se v příštím roce budou poprvé také přímo volit zastupitelé sdružení obcí.
Současný francouzský prezident Francois Hollande zastával v letech 2001–2008 post starosty ve městě Tulle. Jde o historické město, které leží ve střední části země, jež dlouhodobě trpí poklesem počtu obyvatel. Právě zkušenosti s významem meziobecní spolupráce a rolí samosprávy v podpoře vzniku pracovních míst lze považovat za důvod, proč téma silných územních celků patří mezi první podnět nového prezidenta. A pak ty volby…
První volby spolupracujících zastupitelů
Ačkoliv se zdá, že jeden z bodů předvolební kampaně prezidentských voleb, tedy volební právo v komunálním hlasování pro občany ze zemí mimo EU, se patrně nepodaří realizovat, bude příští utkání o radnice zajímavé. V březnu 2014 si totiž občané v obcích nad 1000 obyvatel budou současně poprvé vybírat své zástupce v orgánech meziobecní spolupráce.
Zákon, který byl zveřejněn v květnu letošního roku, stanoví, že se zastupitelem rady meziobecní spolupráce může stát pouze člen zastupitelstva obce. Velmi pravděpodobně tak voliči zvolí shodné politické subjekty, takže k překvapením, která by nakonec mohla komplikovat fungování sdružení, patrně ve většině případů nedojde. Zároveň zákon vyžaduje, aby čtvrtina kandidátů do rady sdružení zároveň byla obsazena na první místa obecní kandidátky. Všichni meziobecní zástupci se pak musí objevit v prvních třech pětinách seznamu pro komunální volby.
Způsob sčítání hlasů zůstává shodný pro obce i meziobecní sdružení. Ve Francii se používá dvoukolový volební systém s prémií pro vítěznou kandidátní listinu, která zaručuje minimálně polovinu všech míst v zastupitelstvu. Do druhého kola navíc postupují pouze kandidátky s více než 10 % získaných hlasů. V případě obcí do 1000 obyvatel se zastupujícími stávají delegovaní obecní zastupitelé. Hranice 1000 obyvatel je v zákoně stanovena nově, dříve šlo o 3500 obyvatel, což znamená změnu v hlasování pro relativně velký počet obcí (viz tabulka struktury obcí).
| Velikostní kategorie | Počet obcí | Počet obyvatel | Podíl obyvatel |
|---|---|---|---|
| méně než 50 | 917 | 31 731 | 0,1 |
| 50–499 | 19 077 | 4 508 491 | 7,2 |
| 500–1499 | 9 969 | 8 549 116 | 13,6 |
| 1500–4999 | 4 633 | 12 101 752 | 19,3 |
| 5000–9999 | 1 064 | 7 347 003 | 11,7 |
| 10 000–49 999 | 778 | 15 767 229 | 25,1 |
| 50 000–299 999 | 109 | 10 095 904 | 16,1 |
| více než 300 000 | 5 | 4 364 009 | 7,0 |
| Celkem | 36 552 | 62 765 235 | 100,0 |
Zdroj: Les collectivités locales en chiffres 2013
Novinkou je také povinné nahrazování případného uvolněného mandátu v radě sdružení. Zástupcem se totiž může stát pouze osoba shodného pohlaví. Pokud se již nenajde vhodný zastupitel(ka), zůstává místo prázdné až do dalších voleb. Až praxe ukáže, zda takové pravidlo nezpůsobí spíše více problémů než užitku.
Francie sdružená…
Ve Francii stále existuje přes 36 tisíc obcí a meziobecní spolupráce představuje jedinou formu zvýšení efektivnosti poskytování veřejných služeb. Tabulka č. 1 podává přehled o aktuální struktuře osídlení kontinentální části Francie (bez zámořských území). Roztříštěnost obcí se velmi podobá situaci v České republice. V případě Francie se pak často zdůrazňuje solidarita mezi městy a okolím.
Spolupráce má v zemi dlouhou historii (viz příklad Štrasburku), avšak postupně schvalované změny vedly, spíše ke komplikacím než k zprůhlednění. Navíc dlouho nebylo zcela vyjasněno postavení subjektů meziobecní spolupráce vůči departamentům či novějším regionům. Jestliže o regionech a jejich činnosti se v poslední době nijak nepochybuje, budoucnost departamentů lze považovat za nejistou.
Spolupracující okolí Štrasburku
Sdružení vzniklo 31. prosince 1966 a skutečně začalo vykonávat činnost až v roce 1968. Dnes zahrnuje 28 obcí a měst, což představuje čtvrtinu obyvatel Alsaska.
Spolupráce se týká zajištění provozuschopnosti komunikací, hromadné dopravy, zásobování vodou a kanalizací, svozu odpadu, dále pak je zde podpora cestovního ruchu, bytové politiky a podpora ekonomického rozvoje. V oficiální prezentaci se zdůrazňuje, že právě vzájemná solidarita mezi jednotlivými obcemi nakonec napomáhá všem obyvatelům sdružení.
Rada sdružení je složena z 90 členů dosud pouze delegovanými členskými obcemi. Počet zastupitelů jednotlivých obcí odpovídá jejich podílu na celkové populaci sdružení. Rada se schází 10× ročně, obvykle v pátek. V rámci rady pracuje pět tematických komisí, jejichž členy mohou být také další zastupitelé členských obcí.
Jestliže dříve spolupráce fungovala spíše jako způsob snížení nákladů na zajištění nějaké veřejné služby (obvykle svoz odpadu, zajištění školních budov nebo příměstské dopravy), nyní se stále více zdůrazňuje také společný postup při ukládání místních daní, tedy odstranění daňové konkurence. Zde je třeba doplnit, že francouzská samospráva může stanovit sazby místních daní z nemovitostí a z podnikání. Rozpočtové určení daní známé u nás zde neexistuje, resp. má minimální význam.
Druhá tabulka dokládá, že dnes již dvě třetiny občanů žijí ve sdružením aplikujících jednotné sazby daně z podnikání. Do nějakého typu sdružení (i bez daňových pravomocí) pak patří prakticky každá francouzská obec.
| Typ sdružení | Počet |
|---|---|
| Metropole | 1 |
| Příměstské sdružení | 15 |
| Sdružení oblasti | 213 |
| Sdružení obcí | 2223 |
| Syndikát nové oblasti | 4 |
| Celkem | 2456 |
| Pocento obyvatel ve sdružených obcích | 60,9 |
Zdroj: Les collectivités locales en chiffres 2013
Zajímavý je rovněž podíl velkých měst na počtu obyvatel sdružení (viz tab. 3). Zatímco Marseille, druhé největší francouzské město, tvoří 80 % obyvatel sdružení, v případě Lille se jedná pouze o 20 %. Pokud jde o Štrasburk a Lille, je uvedena pouze francouzská část, neboť obě města spolupracují rovněž s obcemi v sousedním Německu, resp. v Belgii.
| Název | Počet obcí | Počet obyvatel | Velikost největšího města |
|---|---|---|---|
| Métropole Nice Côte d'Azur | 46 | 537 998 | 343 304 |
| Příměstské sdružení Lyon | 58 | 1 313 868 | 484 344 |
| Příměstské sdružení Lille | 85 | 1 129 080 | 227 560 |
| Příměstské sdružení Marseille | 18 | 1 052 127 | 850 726 |
| Příměstské sdružení Bordeaux | 27 | 727 466 | 239 157 |
| Příměstské sdružení Toulouse | 37 | 716 638 | 441 802 |
| Příměstské sdružení Nantes | 24 | 603 757 | 284 970 |
| Příměstské sdružení Štrasburk | 28 | 475 634 | 271 782 |
Zdroj: Les collectivités locales en chiffres 2013
…ale přesto různorodá
V letošním roce se projednávají tři zákony, které by měly přispět, slovy prezidenta, k tomu, že „republika je silná, jak silný je stát, ale také jak silné je území“. V doplňujících dokumentech se (opět) objevuje cíl zvýšení transparentnosti, podpory ekonomického růstu území nebo ekologičtější samospráva. V části ustanovení se sice jen ruší obdobně ambiciózní úsilí pravicové vlády z roku 2010, vytváří se však další možnosti posílení tzv. pólů růstu.
Ze zákona by měla k 1. lednu 2016 vzniknout Métropole de Paris, která nahradí stávající tři departamenty v okolí Paříže a přiřadí je k hlavnímu městu. Mimochodem, počet obyvatel Paříže činí 2,2 mil. a celé urbánní (rozuměj plynule zastavěné) území představuje více než 12 mil. obyvatel.
Rok předtím, tedy k 1. lednu 2015, vznikne povinně Métropole de Lyon, která rovněž nahradí nejen současné sdružení ale také departament. Ke stejnému datu vzniká dále Métropole Aix-Provence-Marseille, kde dochází ke sloučení šesti stávajících sdružení. Různé přístupy (tedy nahrazení či ponechání departamentů, které zajišťují především sociální problematiku) vycházejí z konkrétních podmínek a také ze struktury obyvatel.
Podobně jako v dřívějších návrzích se předkladatelé snaží vyjasnit kompetence jednotlivých stupňů samosprávy. Překrývání kompetencí totiž nezřídka vede jen k plývání finančními prostředky. Za důležitý prvek považují předkladatelé povinně uzavíranou dohodu o řízení území (Pacte de gouvernance territoriale), v níž se stanoví konkrétní úkoly a postupy při zajišťování jednotlivých kompetencí. Samosprávné jednotky, které k dohodě nepřistoupí, musí počítat s krácením dotací ze státního rozpočtu.
Kromě situace ve velkých městech a jejich okolí se současné návrhy opět snaží věnovat pozornost také izolovaným obcím (zejména horské oblasti nebo zemědělské oblasti). Dostupnost služeb by měly zajistit speciální místa, kde by občané mohli vyřídit nejen vše související se státní správou, ale také záležitosti související např. s dodávkami energií. Další část legislativních změn by měla vést k úpravě kompetencí tak, aby se zlepšilo zajištění vzdělávání a propojení s trhem práce v daném regionu.
***
Problémy Francie a České republiky se v mnoha ohledech podobají, takže se lze stále inspirovat dobrými i nechat odradit horšími příklady. Posílení meziobecní spolupráce se ukázalo jako vhodné následování. Zájem na nastavení fungujícího uspořádání by měly mít nejen obce a kraje, ale především vláda. Mezi členy českých vlád se snad začnou postupně zvyšovat počty lidí s praktickými zkušenostmi v samosprávě, kteří prosadí své přesvědčení, že samospráva má opravdu podstatný vliv na „sílu“ celé republiky.
Autorka se dlouhodobě zabývá problematikou fungování a financování samosprávy se zaměřením na frankofonní země. Doktorskou práci na téma reformy samosprávy zpracovala pod česko-francouzským vedením. Pracovala v Evropském parlamentu, na Ministerstvu financí, ve Svazu měst a obcí ČR. V současné době působí na pozici interního auditora a vyučuje na Vysoké škole CEVRO Institut.